“4年前招標(biāo)時(shí)，市政府明明承諾了免稅，怎么現(xiàn)在又讓補(bǔ)繳?”

　　

　　“太憋屈了!項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)束到現(xiàn)在已經(jīng)干了4年，這會(huì)兒卻來(lái)通知我們補(bǔ)稅，而且還要交滯納金。”

　　

　　“我們公司的項(xiàng)目還沒并網(wǎng)，到現(xiàn)在沒有一分錢利潤(rùn)，進(jìn)退兩難，壓力很大。”

　　

　　面對(duì)突如其來(lái)的“補(bǔ)稅令”，多家企業(yè)負(fù)責(zé)人向記者倒起了苦水。

　　

　　包頭市采煤沉陷區(qū)100萬(wàn)千瓦光伏示范基地，是西部大開發(fā)重點(diǎn)工程和內(nèi)蒙古自治區(qū)成立70周年獻(xiàn)禮項(xiàng)目。包頭市政府稱其具有“提高包頭市新能源占比、加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐、提高采煤沉陷區(qū)土地綜合利用價(jià)值”的重要意義，并“積極爭(zhēng)取、全力引進(jìn)”。如此“明星項(xiàng)目”，為何如今卻讓一眾企業(yè)叫苦不迭。包頭市政府當(dāng)初是否作出過(guò)“免稅”承諾?地方稅務(wù)局如今要求補(bǔ)繳稅費(fèi)又是否合理?帶著這些疑問(wèn)，5月28日，記者來(lái)到了包頭市光伏領(lǐng)跑者示范基地。

　　

　　稅務(wù)局認(rèn)定政府承諾無(wú)效并要求補(bǔ)稅

　　

　　包頭光伏領(lǐng)跑者基地地處連綿起伏的大青山腹地，與記者此前見到的多數(shù)集中式光伏電站整齊連片的布局不同，這里的一組組光伏板散落山間，多則十幾排，少則只有三五排。

　　

　　“這個(gè)地方地質(zhì)條件惡劣、施工難度極大，建電站的時(shí)候騾子、人工砸石都用上了，光伏板之間還用很多電纜進(jìn)行連接，成本特別高，工期也比常規(guī)項(xiàng)目長(zhǎng)了不少。”在土默特右旗的一個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人坦言，“如果相關(guān)部門早點(diǎn)明確要交稅，我們完全可以早做打算，說(shuō)不定都不會(huì)參與項(xiàng)目建設(shè)了。”

　　

　　據(jù)悉，包頭市采煤沉陷區(qū)100萬(wàn)千瓦光伏示范基地屬國(guó)家第二批光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計(jì)劃。根據(jù)規(guī)劃，土默特右旗和石拐區(qū)各建設(shè)50萬(wàn)千瓦?；匾延?016年完成招標(biāo)，由特變電工、國(guó)家電投、阿特斯、英利能源、浙江正泰等12家企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。截至目前，實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)65.5萬(wàn)千瓦。

　　

　　在項(xiàng)目招標(biāo)之初的2015年12月，包頭市政府便簽發(fā)了《關(guān)于包頭市采煤沉陷區(qū)先進(jìn)技術(shù)光伏產(chǎn)業(yè)示范基地土地供應(yīng)條件的承諾函》，明確指出“在現(xiàn)有稅收政策條件下，基地項(xiàng)目流轉(zhuǎn)用地不征收耕地占用稅和土地使用稅”。

　　

　　然而時(shí)隔4年，土默特右旗和石拐區(qū)兩地稅務(wù)部門均向開發(fā)企業(yè)下達(dá)了補(bǔ)稅通知書。既然市政府承諾在前，地方稅務(wù)局為何現(xiàn)在卻要催繳稅款?記者首先來(lái)到土默特右旗稅務(wù)局了解情況。

　　

　　“市政府沒有減免企業(yè)稅收的權(quán)限。”知悉記者來(lái)意，稅務(wù)局工作人員焦雪清給出了這樣的解釋。他告訴記者，稅務(wù)局此次要求企業(yè)補(bǔ)稅，遵循的是2015年7月內(nèi)蒙古財(cái)政廳、地方稅務(wù)局聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于明確光伏發(fā)電耕地占用稅政策的通知》，單位和個(gè)人從事集中式地面并網(wǎng)光伏電站建設(shè)占用耕地或其他農(nóng)用地的，無(wú)論永久占地還是租賃占地，均形成建房或從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)征收耕地占用稅。

　　

　　按照焦雪清的說(shuō)法，稅務(wù)局師出有名，市政府承諾無(wú)效。對(duì)此，包頭市政府又作何回應(yīng)?記者趕往包頭市政府，希望進(jìn)一步了解相關(guān)事宜。但包頭市發(fā)改委相關(guān)部門多位工作人員均表示，當(dāng)初負(fù)責(zé)光伏領(lǐng)跑者招標(biāo)的工作人員已經(jīng)調(diào)離，自己并不了解具體情況。隨后，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系到包頭市發(fā)改委某不愿具名的工作人員。該工作人員坦言：“最早市政府的確給出過(guò)承諾，現(xiàn)在也是認(rèn)可這個(gè)承諾的。企業(yè)也向市發(fā)改委反映過(guò)稅務(wù)局要求補(bǔ)繳稅款的情況，我們正在從市級(jí)層面協(xié)調(diào)推動(dòng)事情的解決。”

　　

　　征稅時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)等多項(xiàng)細(xì)節(jié)存爭(zhēng)議

　　

　　“協(xié)調(diào)推動(dòng)”暫無(wú)定論，但隨著時(shí)間的推移，企業(yè)需要繳納的滯納金卻在不斷升高。

　　

　　石拐區(qū)5家領(lǐng)跑者項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人均告訴記者，從2016到2019年，地方稅務(wù)局從未告知企業(yè)需要申報(bào)繳納耕地占用稅，直到今年3月才下發(fā)繳稅通知書。“如果承諾無(wú)效，稅務(wù)機(jī)關(guān)為何不早點(diǎn)說(shuō)?2016年招標(biāo)結(jié)束，2018年正式拿到占用耕地的相關(guān)手續(xù)，每天萬(wàn)分之五的滯納金，雪球越滾越大。”其中一家企業(yè)負(fù)責(zé)人王某給記者算了一筆賬，按原定計(jì)劃，項(xiàng)目約10年可收回投資成本，一旦補(bǔ)交稅款和滯納金，“回本周期還要再增加兩年”。

　　

　　據(jù)記者了解，目前，共有10家企業(yè)涉及耕地占用稅和土地使用稅補(bǔ)繳問(wèn)題。耕地占用稅按應(yīng)稅面積一次性繳納，離城市較近的石拐區(qū)稅額為40元/平方米，離城市較遠(yuǎn)的土默特右旗為25元/平方米。按照企業(yè)測(cè)算，10家企業(yè)需要補(bǔ)繳的稅款疊加滯納金合計(jì)超2億元。

　　

　　另?yè)?jù)介紹，雖然兩地稅務(wù)局參照的是同樣的征稅文件，但在計(jì)算方式上卻不盡相同。土默特右旗稅務(wù)局要求企業(yè)自行計(jì)算應(yīng)稅面積，但計(jì)算方式并不明確。“以光伏面板陰影面積為例，先不說(shuō)地形陡峭難以測(cè)量，不同時(shí)間太陽(yáng)照射角度不同，投影面積也不一樣，到底應(yīng)該按照幾點(diǎn)鐘來(lái)測(cè)量合適?”這位企業(yè)負(fù)責(zé)人有些無(wú)奈地反問(wèn)記者。

　　

　　而石拐區(qū)5家企業(yè)的問(wèn)題更為棘手，其中一家企業(yè)負(fù)責(zé)人孟某告訴記者：“此前公司已經(jīng)申報(bào)了應(yīng)稅面積，但區(qū)稅務(wù)局不同意，讓我們按照土地批復(fù)面積計(jì)算，這里面包括面板陰影面積、道路、線塔、箱變和種樹面積，比實(shí)際使用面積要大得多。”

　　

　　除應(yīng)稅面積外，征收標(biāo)準(zhǔn)也存在爭(zhēng)議。石拐區(qū)稅務(wù)局工作人員張某表示，2019年9月《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法實(shí)施辦法》正式實(shí)施，根據(jù)《辦法》，土默特右旗稅額由此前的25元/平方米下調(diào)至22元/平方米，石拐區(qū)由40元/平方米下調(diào)至37元/平方米，包頭市光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目的占地時(shí)間橫跨“新法”和“舊法”，具體征稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按時(shí)間段分開計(jì)算。但在采訪中，兩地企業(yè)負(fù)責(zé)人均表示，稅務(wù)局并非“分段計(jì)算”，而是要求按照原標(biāo)準(zhǔn)繳稅，“就是按貴的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算”。

　　

　　免稅承諾是否有效?

　　

　　根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計(jì)劃實(shí)施和2017年領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)要求的通知》，基地場(chǎng)址必須屬于國(guó)家允許建設(shè)光伏電站的土地，產(chǎn)權(quán)清晰，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低(或不收取土地租金的國(guó)有未利用土地)?；厮谑?縣)政府應(yīng)確認(rèn)基地光伏陣列所占用土地屬于不征收城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍。對(duì)此，陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所律師葛志堅(jiān)表示：“國(guó)家層面的意思是讓地方政府去找一塊免征、減征耕地占用稅的地方，而不是找一塊地方不收稅。”

　　

　　基于目前包頭市政府、地方稅務(wù)局和開發(fā)企業(yè)三方面臨的問(wèn)題，葛志堅(jiān)指出，在法律上，政府免稅承諾是行政允諾行為，紅頭文件并沒有法律效力。企業(yè)在建設(shè)前也應(yīng)該做好盡職調(diào)查。地方政府無(wú)權(quán)進(jìn)行稅務(wù)減征和免征，法院可以判定承諾無(wú)效。但葛志堅(jiān)同時(shí)表示，對(duì)于因此給企業(yè)造成的損失，可以根據(jù)政府允諾的情況、過(guò)錯(cuò)程度，以及投資人是否進(jìn)行了審慎調(diào)查等具體情節(jié)進(jìn)行裁定。

　　

　　如葛志堅(jiān)所言，如果從法律層面來(lái)說(shuō)，政府的紅頭文件不具備法律效力，那么政府的承諾到底該扮演怎樣的角色呢?2018年10月30日，時(shí)任國(guó)家能源局新能源和可再生能源司副司長(zhǎng)梁志鵬在國(guó)家能源局例行新聞發(fā)布會(huì)上曾針對(duì)第三批光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目明確指出，在降低土地成本、減少不合理收費(fèi)、要求電網(wǎng)公司配套建設(shè)送出工程、全額消納光伏發(fā)電量等方面，各個(gè)地方政府都作出了相關(guān)承諾。但在總體建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中，也有部分基地承諾的條件面臨改變的可能。對(duì)此，國(guó)家能源局持續(xù)督促檢查，予以指導(dǎo)，要求改正。“總的要求，就是承諾的政策條件需要兌現(xiàn)。”

　　

　　光伏復(fù)合用地征稅標(biāo)準(zhǔn)有待明確

　　

　　除政府承諾能否兌現(xiàn)外，企業(yè)糾結(jié)之處還在于光伏復(fù)合用地的稅收適用政策尚不明晰。“我們將光伏板支架高度提升到了1.5米。目的就是為了不破壞耕作層、不影響灌木林的正常生長(zhǎng)，不影響農(nóng)、牧、林業(yè)發(fā)展。因此，項(xiàng)目用地應(yīng)該被認(rèn)定為光伏復(fù)合用地。”這位企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　

　　“按邏輯來(lái)說(shuō)，光伏復(fù)合用地沒有改變土地性質(zhì)，就不涉及建設(shè)用地問(wèn)題。據(jù)我了解，中西部地區(qū)要收耕地占用稅，而東部地區(qū)將其區(qū)別于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，征稅較少，這屬于地方的裁量權(quán)。”葛志堅(jiān)進(jìn)一步表示，光伏復(fù)合用地作為國(guó)家推薦的一種新型用地方式，法律并未明確是否需要繳納耕地占用稅，應(yīng)按什么標(biāo)準(zhǔn)繳納，這給地方政府留下了解釋空間。

　　

　　“光伏+農(nóng)林業(yè)的開發(fā)模式，在解決用電問(wèn)題的同時(shí)，帶動(dòng)了周邊就業(yè)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。”在今年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、正泰集團(tuán)股份有限公司董事長(zhǎng)南存輝在提案中表示，由于農(nóng)林光互補(bǔ)電站用地多為劣質(zhì)土地，山地、鹽堿等地土地改良往往需要3-5年時(shí)間才能產(chǎn)生收益，一定程度上增加了企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)和成本，而目前我國(guó)暫無(wú)明確針對(duì)農(nóng)林光互補(bǔ)光伏項(xiàng)目涉及土地改良的扶持政策和指導(dǎo)性意見。他建議，對(duì)農(nóng)林光互補(bǔ)項(xiàng)目等具有生態(tài)效益的光伏發(fā)電項(xiàng)目，給予減免或按點(diǎn)征收耕地占用稅等稅費(fèi)。

　　

　　當(dāng)前，基于項(xiàng)目運(yùn)行現(xiàn)狀，企業(yè)希望政府可以遵照此前承諾，免收、減收項(xiàng)目的耕地占用稅和土地使用稅，或不收滯納金。上述包頭市發(fā)改委工作人員指出，市政府對(duì)此高度重視，正協(xié)同相關(guān)部門研究采用“先征后退”的方式予以解決。對(duì)于具體解決方案和相關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題，記者已致函包頭市政府，但截至記者發(fā)稿，尚未得到明確回復(fù)。

　　

　　另一方面，土默特右旗稅務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示，稅務(wù)局正在研究相關(guān)的處罰措施，若企業(yè)不能按時(shí)繳納稅款和滯納金，將凍結(jié)其銀行賬號(hào)甚至給予更重懲罰。

　　

　　對(duì)于事件的后續(xù)進(jìn)展，本報(bào)將持續(xù)關(guān)注。

　　

　　評(píng)論：是誰(shuí)讓好政策淪為空頭支票

　　

　　包頭市土默特右旗和石拐區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)日前強(qiáng)勢(shì)“否決”市政府免稅承諾，要求此前“受惠”的10家光伏企業(yè)補(bǔ)繳土地稅，讓當(dāng)?shù)卣某兄Z成了“空頭支票”，多方蒙損。

　　

　　卷入風(fēng)波的項(xiàng)目在新能源行業(yè)內(nèi)地位特殊，它們都隸屬于我國(guó)第二批光伏“領(lǐng)跑者”項(xiàng)目之一的包頭市采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑示范基地。此類示范基地旨在通過(guò)同步建設(shè)光伏基地，以及林光互補(bǔ)、景觀建設(shè)等生態(tài)恢復(fù)措施，達(dá)到綜合治理采煤沉陷區(qū)的效果。作為采煤沉陷區(qū)綜合治理的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，類似的領(lǐng)跑基地在山西大同、內(nèi)蒙古烏海、山東濟(jì)寧等多地均有布局。包頭市政府對(duì)其更是寄予厚望，在官方介紹中，該項(xiàng)目獲得了極高評(píng)價(jià)——“使當(dāng)?shù)夭擅撼料輩^(qū)由‘包袱’變成‘財(cái)富’，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局由‘地下’轉(zhuǎn)到‘地上’，發(fā)展方式由‘黑色’變成‘綠色’，讓資源城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型”。但這一本應(yīng)由各方齊心協(xié)力、共同推進(jìn)的好項(xiàng)目，如今卻落到政府食言、企業(yè)受損的“雙輸”境地，絕對(duì)不是各方想看到的結(jié)果。

　　

　　放眼全國(guó)，在推動(dòng)采煤沉陷區(qū)領(lǐng)跑者項(xiàng)目落地方面，耕地占用稅減免一直是各地政府手中極具吸引力的橄欖枝。尤其是對(duì)于占地面積普遍較大的集中式光伏項(xiàng)目來(lái)講，減免土地稅具有立竿見影的激勵(lì)效果。包頭市政府作出免稅的承諾，在相當(dāng)程度上表明了其積極推動(dòng)項(xiàng)目落地、落實(shí)的態(tài)度和誠(chéng)意。但問(wèn)題的癥結(jié)也恰在于此，即根據(jù)相關(guān)稅收政策，包頭市政府是否有“免稅”權(quán)限，以及作出的承諾是否有實(shí)效。

　　

　　一系列疑問(wèn)由此而生：在2015年7月內(nèi)蒙古財(cái)政廳、地方稅務(wù)局就已發(fā)文明確應(yīng)征收耕地占用稅的背景下，包頭市政府于2015年12月作出的“免稅”承諾，是“明知不可為而為之”，還是另有隱情?“免稅”承諾早在2015年就已作出，但土默特右旗和石拐區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)直到今年3—4月才下發(fā)相關(guān)繳稅通知，前后歷經(jīng)近5年時(shí)間，稅務(wù)機(jī)關(guān)的反應(yīng)為何如此“遲鈍”?

　　

　　另外，土默特右旗是包頭市下轄行政區(qū)，其稅務(wù)機(jī)關(guān)都能夠意識(shí)到“市政府無(wú)權(quán)決定免稅與否”，業(yè)務(wù)能力理應(yīng)更強(qiáng)的包頭市層面稅務(wù)機(jī)關(guān)為何未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并采取糾錯(cuò)措施，避免事態(tài)進(jìn)一步惡化?

　　

　　無(wú)論問(wèn)題產(chǎn)生的真實(shí)原因是什么，光伏領(lǐng)跑示范基地所遭遇的“補(bǔ)稅”風(fēng)波，暴露出相關(guān)政府部門存在一連串的協(xié)調(diào)、管理等問(wèn)題。

　　

　　跳出包頭看行業(yè)，此次事件也給光伏行業(yè)的法規(guī)政策制定及執(zhí)行，提供了一個(gè)生動(dòng)案例。包頭市采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑示范基地，屬于“林光互補(bǔ)”范疇，具有良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，是一種新型的土地綜合利用方式。在光伏行業(yè)，類似的應(yīng)用方式還有“農(nóng)光互補(bǔ)”“漁光互補(bǔ)”等。但針對(duì)此類光伏復(fù)合用地方式，法律層面并未明確是否需要繳納耕地占用稅，以及按何種標(biāo)準(zhǔn)繳納，這給地方政府留下自由量裁空間。在此背景下，各地政府部門間如何更好地協(xié)作，顯得尤為重要。否則就會(huì)自相矛盾、陷入被動(dòng)。

　　

　　臨難不避、實(shí)干為要。包頭光伏領(lǐng)跑基地出現(xiàn)的征稅問(wèn)題并非個(gè)例。作為新業(yè)態(tài)、新形式，光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目目前在多地均暴露出不少問(wèn)題：有的企業(yè)低價(jià)中標(biāo)后中途退出，有的地方政府大搞暗箱操作，有的政府承諾難兌現(xiàn)，有的兌現(xiàn)走了形……問(wèn)題的解決、堵點(diǎn)的疏通，都離不開當(dāng)?shù)卣鞑块T乃至國(guó)家主管部門的積極作為。

　　

　　行百里者半九十。領(lǐng)跑者基地建設(shè)是多地政府工作中的重點(diǎn)、亮點(diǎn)，民眾期望值大、輿論關(guān)注度高。包括包頭基地在內(nèi)，全國(guó)目前有多個(gè)領(lǐng)跑者基地建設(shè)已近尾聲，但項(xiàng)目的建設(shè)只是一個(gè)起點(diǎn)，要讓好項(xiàng)目發(fā)揮好作用，仍需能源主管部門通盤考慮、善始善終，唯有如此，才能將領(lǐng)跑基地打造成多方共贏的品牌項(xiàng)目。